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广西移民系统行政审批制度改革研究
发布日期: 2017-10-19 文章来源: 自治区绩效办

[内容提要]  本文阐述了广西移民系统行政机构发展沿革,移民行政审批制度改革的迫切性,行政审批制度改革面临的主要问题,以及深化行政审批制度改革的对策思路。

按照《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见〉的通知》(中办发〔2016〕19号)的部署要求,在自治区机构编制委员会办公室的亲切指导下,以《关于印发广西壮族自治区移民工作管理局机构编制方案的通知》(桂编〔2016〕82号)为标志,自治区移民工作管理局业已完成“推行大部门制并入行政机构”的改革任务,使广西移民系统机构改革走在了全国的前列。但如何规范全区移民系统行政审批制度,明确各级移民部门的权责清单,切实做好行政审批事项的流程管理,仍然是当前面临的一项重要任务。为此,我局按照自治区机构编制委员会办公室《关于印发〈2016年度全区机构编制与绩效考评调研方案〉的通知》(桂编办〔2016〕9号)要求,围绕“广西移民系统行政审批制度改革”这个中心主题,经过两个多月的调查研究,形成了《广西移民系统行政审批制度改革研究》调研报告。本报告分为三个部分:第一部分从宏观的角度,分析全区移民系统推行行政审批制度改革的三个方面迫切意义,第二部分从广西移民系统建设现状出发,分析推行行政审批制度改革面临的三个方面突出问题,第三部分按照中央和自治区的决策部署要求,对深入做好全区移民系统行政审批制度改革提出六个方面的工作建议。

主题词  事业单位  行政审批  制度改革  研究

一、行政审批制度改革的迫切性

(一)中央的部署要求。

行政审批是现代国家管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种重要的事前控制手段。计划经济体制下,行政审批广泛运用于行政管理领域,对于保障、促进经济和社会发展发挥了积极作用,全国现有150多个法律法规对国防、外交、公安、经济、城市管理等20多个领域50多个行业行政审批进行明确规定。但随着市场经济体制的建立完善和中国正式成为WTO成员,现行高度集中的行政审批问题已成为生产力发展的体制性障碍,迫切需要进行改革。2001年9月24日,国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》(国办发〔2001〕71号),正式成立国务院行政审批制度改革工作领导小组,全面启动政审批制度改革工作,并按照应减必减、该放就放的原则,取消、精减和下放一批审批事项,实现了改革预期目的。当前,全国行政审批制度改革工作正在按照《行政许可标准化指引(2016版)》,全面规范行政许可事项管理、流程管理、服务管理、场所建设管理、监督检查评价管理,总体目标是“让群众满意、减少办事成本”。

(二)自治区的改革任务。

自治区党委、政府历来高度重视行政审批制度改革工作。为了深入贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中全会精神,加快转变政府职能,优化政务服务环境,自治区人民政府办公厅及时印发了《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》(桂政办发〔2014〕88号),明确提出行政审批制度改革的任务:一是减少和下放行政审批。对国务院公布取消的行政审批事项,我区不再实施审批;对确需审批但由市县实施更有利、更方便、更有效的审批事项,继续向市县下放审批权限。二是规范行政审批管理。国务院、自治区决定下放的审批事项,除涉及跨设区市、需要全区统筹安排或需要总量控制、可能危及生态环境、生产安全等公共安全的特殊情况外,原则上下放到市县实施;各级各部门设定审批事项必须进行合法性、必要性、合理性审查论证;对现有行政审批事项进行全面核实清理,建立全区统一的行政审批项目目录,并融入部门职能转变和“三定”规定;探索行政审批正面与负面清单管理模式;优化行政审批流程,加强事中事后监管。三是完善政务服务体系。要加大政务服务基础设施建设投入,大力推进政务服务平台软、硬件规范化、标准化建设;全面推行行政审批“三集中”(审批职能、审批事项、审批机构和人员集中到政务服务中心),实行“一站式办公” “一个窗口对外”。四是推进重点领域改革。主要是清理和取消非行政许可审批事项,加快投资项目审批改革,深化注册资本登记制度改革,推进社会事业领域改革。五是加快信息技术支撑体系建设。重点是建立全区行政审批专业管理信息化体系、全区行政审批要件和信用数据库、全区行政审批标准目录库和网上政务服务中心。当前,按照中央的部署要求,全区行政审批制度改革工作仍在不断深化当中。

(三)移民权益保障的迫切需要。

广西是全国水库移民大省之一。全区现有各类水利水电工程移民及涉及人口570多万人,占全区总人口的11%,分布在全区14个市111个县(市、区),在全国排名第四位。由于历史原因,1985年以前建成投产的水利水电工程移民,前期淹没没有补偿,库区移民问题遗留很多,生产生活非常困难;1986年以后建设和1999年以前国家批准开工的水库,由于前期淹没补偿补助标准低、后期扶持力度不够,大部分移民简单后靠安置,土地少,生产生活仍没有出路问题。据初步调查统计,全区居住在山洪灾害隐患点的水库移民2680户11508人;水上漂移民为121户439人;居住在危险房屋移民10757户41869人;生存环境恶劣移民7029户28300人;资源少、收入低水库移民31429户122667人;居住在石漠化片区的大中型水库农村移民34.45万人,其中纯收入在低收入线以下12.84万人,占全区大中型水库移民后期扶持人数的37.27%。目前全区20户以上原迁移民村屯的水库移民新村建设任务只完成60%,仍有40%的建设任务。

广西是全国易地扶贫搬迁移民的大省之一。全区集“老、少、边、山、库”于一体,是全国脱贫攻坚的主战场之一。到2015年底,全区仍有452万建档立卡贫困人口,其中70.8%分布在革命老区,59.6%在少数民族聚居区,48.4%在大石山区,7.3%在边境地区,8.5%在水库库区。居住在高寒山区、大石山区、峡谷涝区、石漠旱区等生存条件恶劣、生态环境脆弱、扶贫成本极高地区的150万贫困人口,是我区脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”,其中100万贫困人口要通过易地搬迁,才能实现脱贫致富的目标,任务十分艰巨。

因此,水库移民和易地扶贫搬迁移民权益保障工作使命光荣,任重道远。为此,全面加快行政审批制度改革,建立健全权力清单和责任清单制度,落实事中事后服务职责,做好移民安置区公共服务,及时、就地、全程做好移民群众权益保障工作,已经成为自治区党委、政府交给全区移民系统一项光荣而艰巨的政治任务。

二、行政审批制度改革面临的主要问题

(一)自治区移民机构级别低,没有行政职能。

1980年,自治区水利局成立水库移民安置办公室,机构规格为厅内设的事业单位,副处级别,事业编制5人,主要负责水利局管理的地方水库移民遗留问题处理工作。

1984年,自治区人民政府为适应红水河梯级水电站建设需要,成立广西壮族自治区人民政府红水河移民安置办公室,机构级别相当于处级,隶属广西电力工业局,事业编制12名,主要负责红水河流域梯级水电站移民搬迁安置工作。

1995年,为适应全区开发性移民工作管理的需要,自治区人民政府将原广西壮族自治区人民政府红水河库区开发办公室更名为广西壮族自治区移民开发办公室,隶属自治区人民政府办公厅管理,为办公厅直属事业单位,原机构规格、人员编制不变,除原有职责外,还新增新建大中型水电站库区移民安置工作和中央直属水库遗留问题处理工作。

2000年,为适应全区水库移民工作统一管理的迫切需要,自治区人民政府将原自治区水利厅管理的水库移民安置办公室与原自治区人民政府办公厅管理的自治区移民开发办公室合并,设立广西壮族自治区库区移民开发局,为自治区人民政府办公厅管理的财政拨款事业单位,机构规格相当县(处)级,核定事业编制30名。

由于属于事业单位性质,县处级别,自治区水库移民工作管理机构一直没有行政审批权力。全区水库移民工作条例、规定、办法、细则等法规、规范性文件,均由自治区人大常委会、自治区人民政府审批并印发执行。《广西壮族自治区扶持红水河电站库区生产的若干规定》,是自治区第八届人大二次会议审议通过的;《关于做好库区移民生活安排的通知》,是自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅联合以桂办发〔1994〕14号文件印发执行的。

(二)列为承担行政职能的事业单位后,行政审批制度建设滞后。

2005年,自治区库区移民开发局更名为自治区水库移民工作管理局,升格为相当副厅级,改为直属自治区人民政府管理的全额拨款事业单位,核定事业编制30名,参照公务员法管理。2007年12月,增核事业编制3名,实核事业编制33名,另核定后勤服务聘用人员控制数3名。

2013年,自治区水库移民工作管理局按照《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)、《中共广西壮族自治区委员会 广西壮族自治区人民政府关于分类推进事业单位改革的实施意见》(桂发〔2012〕4号)和自治区机构编制委员会《关于印发广西壮族自治区事业单位分类方案的通知》(桂编发〔2013〕2号)要求,向自治区机构编制委员会上报了《自治区水库移民工作管理局关于报送事业单位分类意见的函》(桂移函〔2013〕316号)。自治区机构编制委员会依据《广西壮族自治区水库移民工作管理局机构编制方案》(桂编〔2013〕5号)关于“广西壮族自治区水库移民工作管理局为自治区人民政府直属管理的相当副厅级全额拨款事业单位,履行全区水库移民安置工作的管理、协调、监督、检查、指导职能”的规定,于2014年12月22日以《关于自治区水库移民工作管理局分类意见的批复》(桂编〔2014〕105号),明确自治区水库移民工作管理局为承担行政职能的事业单位,并明确要求按照中央和自治区有关文件要求,分类推进事业单位的改革工作。

但是,在列为承担行政职能事业单位以后,自治区水库移民工作管理局由于种种原因,没有严格按照《广西壮族自治区水库移民工作管理局机构编制方案》(桂编〔2013〕5号)的要求,及时建立健全全区水库移民政策法规配套建设、水库移民安置规划大纲和水库移民安置规划管理、水库移民安置协议管理、水库移民安置规划验收移交管理、大中型水库移民后期扶持政策实施的管理、稽查、监测及评估,水库移民资金征收与管理、移民干部培训等行政审批、审查、备案等制度,使行政审批制度改革仍然停留在文件的规定上。

(三)改革进入深水区以后,行政审批制度建设面临新情况、新任务。

2016年7月19日,自治区机构编制委员会《关于印发广西壮族自治区移民工作管理局机构编制方案的通知》(桂编〔2016〕82号),明确规定:自治区水库移民工作管理局更名为自治区移民工作管理局,由自治区人民政府直属管理调整为自治区发展和改革委员会管理,为财政全额拨款、列为承担行政职能的相当副厅级事业单位。

根据文件的规定,自治区水库移民工作管理局职责进行全面调整:将原自治区水库移民工作管理局的职责整体划入自治区移民工作管理局;将自治区发展和改革委员会负责的全区易地扶贫搬迁移民工作综合管理职责划入自治区移民工作管理局;加强全区易地扶贫搬迁政策制定、规划编制和项目计划管理、实施和监督。

新成立的自治区移民工作管理局行政审批制度改革的主要任务是:贯彻执行国家、自治区水库移民和易地扶贫搬迁工作方针、政策和法律法规,根据授权起草全区水库移民和全区易地扶贫搬迁工作的配套地方性法规、规章和规范性文件草案;拟订全区水库移民和易地扶贫搬迁工作中长期规划,编制全区水库移民和易地扶贫搬迁移民年度计划和项目;制定全区水库移民和易地扶贫搬迁工作管理办法及实施细则并组织实施;审核全区水库移民和易地扶贫搬迁移民工作安置规划,组织或指导实施经批准的全区水库移民和易地扶贫搬迁移民规划和投资计划,组织实施全区水库移民安置验收和监督评估;负责全区水库移民和易地扶贫搬迁移民后期扶持政策的实施工作,组织开展全区水库移民后期扶持政策实施的稽察和监测评估工作;负责国家和自治区水库移民和易地扶贫搬迁移民资金的使用及其管理相关工作;统筹全区各级移民管理干部培训工作,指导全区水库移民和易地扶贫搬迁移民培训工作;负责指导全区水库移民和易地扶贫搬迁移民的权益保障及信访维稳工作。由于自治区移民工作管理局处在成立初期,行政审批制度改革工作仍在抓紧进行当中。

三、深化行政审批制度改革的对策思路

(一)吃透中央和自治区文件精神,统一思想。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》(中办发〔2016〕19号),深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,坚持“四个全面”战略布局,以创新体制机制为核心,简政放权与推行政府权力清单制度相结合,做到机构定位清晰、编制管理规范、人员身份明确。对于原来属于政府直属的事业单位,要结合推行大部门制的部署要求,及时并入相关行政机构。目前,自治区水库移民工作管理局已更名为自治区移民工作管理局,由自治区人民政府直属管理调整为自治区发展和改革委员会管理,明确为承担行政职能的事业单位,从而完成了承担行政职能事业单位改革试点的第一阶段任务。

当前,自治区移民工作管理局行政审批制度改革的主要任务,是按照自治区机构编制委员会《关于开展自治区直属事业单位承担行政职能清理工作的通知》(桂编〔2016〕60号)要求,抓紧完成第二阶段的改革任务。主要是:对照法律、法规、规章和部门权责清单、机构编制文件等,按照简政放权和推行政府部门权力清单制度的有关要求,对部门行政职能进行全面清理,列出具体依据,逐项认定并提出清理意见,汇总形成目录,经过单位自查、组织审核、形成职能清单,并向社会公布、接受群众监督。

(二)健全行政审批制度,认真履行部门职责。

依据自治区机构编制委员会《关于印发广西壮族自治区移民工作管理局机构编制方案的通知》(桂编〔2016〕82号)精神,自治区移民工作管理局行政职能及其相应的行政审批制度清单,应包括如下方面内容:自治区水库移民和易地扶贫搬迁移民工作地方性配套法规、规章和规范性文件审批、审查、备案制度;全区水库移民和易地扶贫搬迁移民工作中长期规划的审批、审查、备案制度;全区水库移民和易地扶贫搬迁移民年度计划和项目的审、审查和备案制度;全区水库移民和易地扶贫搬迁工作管理办法及实施细则的审批、审查及备案制度;全区水库移民和易地扶贫搬迁移民工作安置规划和投资计划的审批、审查、和备案制度;全区水库移民安置验收办法和监督评估办法的审批、审查和备案制度;全区水库移民和易地扶贫搬迁移民资金使用管理办法的审批、审查及备案制度;全区各级移民管理干部培训工作管理办法、全区水库移民和易地扶贫搬迁移民培训工作管理办法的审批、审查和备案制度;全区水库移民和易地扶贫搬迁移民权益保障及信访维稳工作管理办法的审批、审查和备案制度。上述行政审批制度的权责清单,应在调查研究、充分征求意见建议的基础上,及时进行配套建设并向社会公布。

(三)落实处室权责清单,发挥岗位职能作用。

政策法规处:承担有关水库移民和易地扶贫搬迁移民的地方性法规起草工作的权责清单,负责政府规章和规范性文件草案的起草、修改、审核和清理工作的权责清单;承办行政复议、行政应诉工作的权责清单;指导全区水库移民和易地扶贫搬迁移民权益保障及其安置地和社会稳定工作的权责清单。

规划计划资金管理处:负责具体组织编制全区水库移民和易地扶贫搬迁总体规划的权责清单,负责拟订全区水库移民和易地扶贫搬迁计划和项目并组织实施的权责清单;负责全区水库移民和易地扶贫搬迁移民的资金使用、管理的权责清单;负责编报部门预算、决算并组织实施的权责清单。

移民搬迁安置一处:负责百色、河池、崇左、防城港、钦州、北海、玉林等市易地扶贫搬迁、水库移民安置工作的综合管理和监督的权责清单;负责上述市易地扶贫搬迁、水库移民安置规划编制、计划下达,指导、检查、监督移民安置搬迁项目实施的权责清单;协调移民搬迁安置工作中的重大问题;统筹移民搬迁安置项目验收和监督评估工作的权责清单。

移民搬迁安置二处:负责南宁、来宾、柳州、桂林、贺州、贵港、梧州等市易地扶贫搬迁、水库移民安置工作的综合管理和监督的权责清单;负责上述市易地扶贫搬迁、水库移民安置规划编制、计划下达,指导、检查、监督移民安置搬迁项目实施的权责清单;协调移民搬迁安置工作中的重大问题;统筹移民搬迁安置项目验收和监督评估工作的权责清单。

后期扶持处:负责全区水库移民和易地扶贫搬迁移民后期扶持工作的管理和监督的权责清单;负责水库移民和易地扶贫搬迁移民后期扶持规划、库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划编制的指导、管理和审核工作的权责清单;组织编制水库移民和易地扶贫搬迁移民的后期扶持年度任务和资金计划的权责清单;指导、检查、监督水库移民和易地扶贫搬迁移民后期扶持项目的实施工作的权责清单。

稽查审计处:负责全区水库移民和易地扶贫搬迁规划实施情况的稽察工作的权责清单;对全区水库移民和易地扶贫搬迁规划进展情况进行监测、评估,组织开展对水库移民资金和易地扶贫搬迁移民资金使用情况的内部审计和专项督查工作的权责清单。

教育培训处:组织、指导全区水库移民和易地扶贫搬迁移民以及各级管理干部培训工作的权责清单;组织编制水库移民和易地扶贫搬迁移民工作管理干部培训规划、年度计划并实施的权责清单。

根据上述权责清单,编制并实施《自治区移民工作管理局机关内设机构主要职责、岗位职责及人员编制指导意见》,使自治区移民工作管理局推进承担行政职能事业单位改革工作取得实实在在的效果。同时,对各处室下放的审批事项,要逐项落实到市、到县,职责和任务分解到科室、到具体岗位,确保行政审批制度改革横向到边、纵深到底。

(四)公布权力运行流程,进一步规范全区移民工作的科学管理。

根据《广西壮族自治区人民政府关于推行各级政府部门权力清单制度的意见》(桂政发〔2014〕78号),自治区移民工作管理局水库移民工作方面的权力清单和责任清单已经审定,并对外公布。同时,与权力清单和责任清单相配套的事中事后监管制度、公共服务事项和行政权力运行流程图,也已按照自治区的统一部署要求进行编制,并对外公布。但全区易地扶贫搬迁移民工作的权力清单和责任清单以及事中事后监管制度、公共服务事项、权力送行流程图,迄今尚未正式启动。为此,应在自治区推行权力清单制度领导小组直接指导下,争取尽快开展并对社会公布,以方便移民群众查询。

(五)优化绩效考评指标体系,健全全区移民工作绩效考评长效机制。

绩效考评是衡量行政审批制度改革是否取得“让群众满意、减少办事成本”的重要指标之一。根据自治区绩效考评办组织开展的绩效考评社会满意度调查,2015年移民群众认为全区水库移民工作急需加强几个方面的管理,主要是:新建大中型水库移民安置点基础设施亟待配套,在建水库库区基础设施建设亟待加强,老水库插花安置移民后期扶持项目亟待加强,分散安置老水库移民危旧房改造力度亟待加强,外迁移民村土地证、房产证亟待协调落实,移民增收创业培训力度亟待加强,现行国家惠农政策亟待落实到户,水库移民新村建设资金管理信息亟待进一步透明,库区和移民安置区农村“三大纠纷”调处工作亟待加强,后期扶持人口自然减员政策亟待规范管理。

针对移民群众提出的意见建议,2016年7月27日至31日,自治区水库移民工作管理局派出工作组,赴全区各地调查对象进行回访。受访对象普遍认为,造成移民群众疑虑、不解并反映意见建议的主要原因,在于现行水库移民政策宣传工作不够全面、不够深入,现行水库移民后期扶持优惠政策亟待配套完善,移民部门与移民群众的交流沟通机制尚未健全。今后,全区移民工作管理应采取积极措施:一是切实抓好2015年度绩效考评社会评价意见建议的整改落实工作,坚决做到“想群众之所想、急群众之所急”,“件件有回音、事事有结果”。二是切实抓好自治区党委、政府为民办实事项目的管理工作,围绕自治区党委、政府的中心工作和年度目标,把为移民办实事、办好事列为工作重点,在工作中充分体现“执政为民、民生优先”的服务宗旨。三是切实提高新常态下移民安置与扶持政策的执行力,探索建立健全移民政策落实到户到人的台帐化管理长效机制,保障移民合法权益。

(六)深化党风廉政建设目标责任管理制度,从源头治理发生在移民群众身边的“四风”和腐败问题。

党风廉政建设是推行行政审批制度改革的基础和保障,是牢固全心全意为人民服务宗旨意识、不忘共产党人建党建国初心的前提条件。2006年实施国家现行水库移民政策以来,全区移民系统管理干部始终牢固宗旨意识,主动加强党风廉政建设,在推动新建工程建设、维护库区社会稳定、保障移民合法权益等方面做出优异成绩,全区水库移民信访总量已经由2007年的1.7万件下降到2015年的0.1万件,被自治区党委、政府评为创建平安广西活动先进单位。但由于多方面原因,十余年来,在实施国家水库移民新政策过程中,全区各地也发生了14起违法违纪案件,涉案人员25人,包括移民干部、镇干部、村干部和其他人员,涉案金额高达240多万元。在血的教训面前,全区移民系统必须采取措施,狠抓党风廉政建设工作。

一是坚持违法违纪案件警示教育的常态化管理。近期,争取在自治区纪检监察部门、区直机关党委的直接指导下,编印《水库移民党风廉政建设及风险防范制度体系汇编》《全区移民系统廉政建设警示录》和《自治区水库移民工作管理局党风廉政建设文集》等三个重要成果,用以指导全区移民系统党风廉政建设工作的长期有效开展。

二是坚持党风廉政建设工作目标的责任制管理。明确从2016年起在全区移民系统实行党风廉政建设工作责任管理制度,自治区水库移民工作管理局局长与内设处室和14个市局负责同志,层层签订《党风廉政建设目标管理责任状》,确保党风廉政建设工作管理与全区水库移民工作管理并驾齐驱,“两手都抓、两手都硬”。

三是充分发挥党支部战斗堡垒作用,努力从源头治理发生在移民群众身边的“四风”和腐败问题。在进一步完善和拓展各支部“三会一课”长效管理机制的基础上,切实强化对党员干部的纪检监督,努力打造一支作风过硬、业务精良、纪律严明、勤政为民、朝气蓬勃的干部队伍。