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以问题为导向 强化绩效管理指挥棒作用 推动监狱工作发展
发布日期: 2017-10-19 文章来源: 自治区绩效办

[内容提要] 监狱是一个性质特殊的执法机关。随着政府机关绩效考评工作不断推进和深化,自治区监狱管理局绩效理念逐步提高,考评工作逐步规范,工作绩效逐年提升。由于基础薄弱和起步较晚等原因,绩效管理和考评工作还存在体制机制不够健全、信息化水平不高和指标体系及评分细则设置不够科学合理等问题,有待改进和提高。本文在以问题为导向对自治区监狱管理局绩效考评工作进行全面深入的分析研究的基础上,提出了改进措施,为推动监狱工作破解难题,提高监狱管理局工作绩效和影响力,提供了智力支持和理论支撑。

[领导批示或成果应用情况] 该论文在正视存在问题的同时,进一步凝聚共识,积极探求破解之道 ,对监狱机关推行绩效管理,提高考评水准,提升工作绩效有较大促进作用。

广西壮族自治区从2009年起推行政府绩效考评。几年来,自治区党委、自治区人民政府不断推进和深化绩效考评工作,把绩效管理和考评工作作为推动工作落实、转变机关作风、提高机关效能的有力抓手和“指挥棒”,逐步强化对绩效考评结果的运用。自治区监狱管理局从2010年起纳入了自治区绩效考评单位,绩效考评项目指标由全区监狱系统各单位共同承担。由此,自治区监狱管理局绩效考评的成绩,直接反映了全区监狱系统完成工作任务的情况,反映自治区领导和社会对监狱工作的看法和评价,关系到全系统和广大警察职工的荣誉和切身利益。认真思考分析几年来我局绩效考评情况,对于进一步凝聚对绩效考评工作的共识,进一步做好监狱工作,进一步提高我局工作绩效和影响力,争取在自治区绩效考评中取得更好的成绩,有着十分重要的意义。

一、从近三年考评得分情况看成绩与不足

随着自治区绩效考评工作的推进,自治区监狱管理局绩效管理和考评工作逐步规范、逐年提高。自治区对区直单位的绩效考评采取分类考评的方法进行,监狱管理局被列为执法监督类。考评采取指标考核、公众评议、领导评价三种方式,综合分为1000分,其中指标考核占70%、公众评议占25%、领导评价占5%。

为了更好地分析自治区监狱管理局工作绩效的现状,我们将自治区监狱管理局近三年绩效考评得分情况汇总列出如下表格进行比较。

表一                监狱局近三年绩效考评得分情况

年度

综合总分(1000分)

指标考核(70%)

公众评议(25%)

领导评价(5%)

比同类

平均分

比同类

平均分

比同类

平均分

比同类

平均分

2013

941.70

-1.42

二等

675.68

-3.96

215.32

+2.19

46.48

-0.59

2014

945.73

+16.94

二等

682.23

+11.43

220.17

+4.38

43.33

-1.13

2015

942.99

+1.13

二等

681.5

-3.91

218.84

+5.27

42.65

-0.23

表二                 监狱局近三年指标考核情况

年度

指标得分

(700分)

职能性指标(60%)

共性指标(7%)

创新争优加分(3%)

指标扣分

得分

得分

得分

2013年度

675.68

601.15

64.03

10.5

5.25

2014年度

682.23

599.43

69.60

13.20

1.40

2015年度

681.5

600

68.80

12.7

1.2

表三                 监狱局近三年公众评议情况

年度

得分合计(250分)

年 度 合 评 议

整改专项评议

系统基层干部职工的评议

热点难点工作评议

2013年度

215.32

53.76

111.56

50.00

2014年度

220.17

50.74

119.36

50.07

2015年度

218.84

59.28

106.69

52.87

表四                 监狱局近三年领导评价情况

年度

得分合计(50分)

重点工作任务

政策措施创新

协调沟通情况

机关行政效能

2013年度

46.48

46.77

46.40

46.47

46.30

2014年度

43.33

/

/

/

/

2015年度

42.65

/

/

/

/

 

从监狱管理局近三年绩效考评得分、失分的情况看,有三方面表现良好:

(一)综合总分相对稳定

从综合总分看,自治区监狱管理局2013年得941.70分低于同类平均分1.42分,2014年得945.73分高于同类平均分16.94分,2015年得942.99分高于同类平均分1.13分。监狱管理局与同类厅局平均分的差距不大,2013年、2014年、2015连续三年评为二等等次单位,并获得了自治区表彰和绩效考评奖金。

(二)指标考核特别是职能性指标考核成绩进步明显

从表一看,指标考核监狱管理局2013年得675.68分,低于同类平均分1.42分;2014年得682.23分,高于同类平均分16.94分;2015年得681.5分,与同类厅局比较,高于平均分1.13分。

    从表二看,指标考核由职能性指标考核和争优创新加分组成。监狱管理局职能性指标考核从2013年被扣5.25分到2014年被扣1.40分,再到2015年仅被扣1.20分,指标扣分逐步减少,成绩提高幅度较大。

(三)公众评议得分持续在较高水平

对监狱管理局的公众评议内容包括整改专项评议、系统基层干部评议和热点难点工作评议三部分。从表一看,监狱管理局公众评议2013得分215.32高于同类平均分2.19分;2014年得分220.17高于同类平均分4.38分;2015年得分218.84高于同类平均分达到5.27分之多。

同时,通过对比不难看出,监狱管理局有三个方面明显的不足:

(一)职能性指标考核被扣分所占的比重还较大

从表二看,监狱管理局职能性指标考核虽从2013年被扣5.25分到2014年被扣1.40分,再到2015年被扣1.20分,有明显的下降之势,但还有相当大的比重并一直低于同类平均值4分左右,这也是监狱管理局和同类排名靠前的厅局相比较为明显的差别和不足之处。

(二)争优创新加分得分太少且没有明显提高

从表二可以看出,自治区鼓励各单位积极争优创新,考评分数从30分不断加大到50分,监狱管理局此项得分太少、失分太多。2013年仅得10.50分,2014年得13.20分,2015年得12.7分。据了解, 2015年有几个厅局此项得分为满分,是监狱管理局此项得分的几倍。

(三)领导评价得分较低

从表一看,我局绩效考评领导评价2013得46.48分低于同类平均分0.59分,2014年得43.33分低于同类平均分1.13分,2015年得42.65分低于同类平均分达到0.23,明显影响了综合总分成绩。

二、取得成绩和存在不足的原因分析

为了推行绩效管理,不断提高绩效考评水准,监狱管理局在全系统推行绩效考评工作,并在认真总结经验的基础上,不断修订和完善《广西监狱系统绩效考评办法(试行)》、《全区监狱系统单位绩效考评加分规定》、《全区监狱系统单位绩效考评察访核验扣分规定》和《监狱单位绩效考评自评及材料规范》等一系列工作制度,通过制度建设来规范考评,促进绩效管理工作沿着规范化、科学化的方向发展,目前己初步建立起具有广西监狱特色的绩效管理体系,为有效开展绩效管理和考评工作提供了强有力的制度保障。经过同志们不断努力,监狱管理局绩效管理和考评工作取得了显著成绩,突出表现在5个方面:一是决策目标的执行力和履行职责能力有了很大提高;二是工作更加务实和精细管理更加规范;三是观念得到更新和作风得到转变;四是争先创优的氛围日渐浓厚,五是平安、法制、文化监狱建设进一步深化。

由于监狱管理局绩效管理和考评工作起步较晚,不成熟或有待改进和提高的地方还很多,表现在对绩效管理工作还不够十分重视、体制机制不够健全、信息化水平不高和指标体系及评分细则设置不够科学、合理、严谨等方面,具体来说,有以下几个方面:

(一)理念因循守旧,体制机制不健全,绩效管理不够重视

少数部门领导对此项工作并未列入重要议事日程,未予以足够重视,往往把开展绩效管理当成上级布置的一项额外任务,而未能准确把握和理解绩效管理的内涵和作用,对机关绩效管理缺乏深入系统的研究和统筹规划,没有把绩效管理作为一种新的管理理念和新的管理方式真正运用起来。对待年度绩效目标,往交给绩效联络员来负责,而未能完全按指标计划开展职能工作。考评部门和相关人员也乐于充当好好先生,怕得罪人,只是应付了事,造成绩效考评照常开展,却成效不大的情形;而有的部门由于对绩效管理和考评工作缺乏足够的认识,没有进行广泛宣传发动和教育培训,警察职工对开展此项工作的意义不了解,不少警察未能理解和真正认同绩效管理的目的和做法,不少警察绩效文化理念不深,氛围不厚,甚至认为“绩效考评就是来挑毛病的”,思想上带着很强的抵触情绪,在考评过程中缺乏参与的积极性,绩效管理未形成有力的思想政治保证、人才保证和智力支持。监狱管理局虽于2010年起成立了绩效考评领导小组及其办公室,也明确了局监察室负责全系统的绩效考评工作,为此还从基层抽调了专门从事此项工作的人员,但由于绩效管理和考评工作未得到真正重视和有效推行,工作体制机制中还有诸如协调配合难等深层次的问题有待解决,特别是随着纪检监察“转职能、转作风、转方式”的不断深入,局办公室转而承担并履行全监狱系统绩效考评办公室的组织协调职能也不符合时代发展要求,迫切需要进行机构调整、充实,解决专职人员编制待遇等问题,充分发挥局绩效考评领导小组及其办公室的职能作用。

(二)绩效指标设置不够科学,分解不合理

工作指标缺乏科学的依据与应有的弹性。目前,自治区绩效办考评监狱管理局的年度工作指标即是监狱单位重点工作指标,上下衔接,高度一致。而列入绩效考核的大都是依据司法部年度工作会议精神和司法部监狱局年度工作要点或是上级领导的指示来确定,但一些业务部门又未能很好地开展调研,从广西监狱实际出发,对上级年度工作部署或上级领导的指示进行切合实际分析研究,进而分解、细化,而是生搬硬套的照抄照搬,或简单应付了事,或职责推诿,使监狱管理局年度绩效计划指标完整性科学性不强,影响到局绩效办设置绩效指标体系和评分细则。因绩效指标设置重点不突出,不够科学、合理、严谨,导致年内无法完成工作任务,而年终绩效考评被扣分的,2013年度5.25分,2014年度1.40分,2015年度1.20分,指标设置不科学已成为被扣分的主要原因。

(三)过程管理弱化,未形成绩效改进提升机制

实行绩效管理是要通过过程管理优化,实现绩效提升和工作持续改进。但目前很多部门对于绩效管理只在乎“考评”环节,只侧重于评选优劣和年终的得分排名,而不关注质量和效益,不重视过程管理和考评沟通,不注重节点控制和日常监督,推进工作未能及时发现问题、分析反馈,及时纠偏调整工作思路,绩效过程管控的作用根本无法体现出来,绩效持续提升的经验未能及时总结,绩效考评完全是为完成考核目标、应付检查而例行公事,“为考评而考评,为扣分而扣分”的现象突出,争先创新未得到有效体现,致使亮点不明,品牌不多,加分项目较少,缺失加分优势。

(四)激励机制不健全,结果的运用不充分,激励手段单一

有考评就有结果,有结果就应该有相应的激励和约束机制与之相配套,考评结果的运用是考评过程成败的关键,只有言出有信、功过分明,才能实现奖优罚劣、激活潜力。2013年以来,监狱管理局被评为二等等次单位获自治区党委表彰,得到了一定物质奖励,但局属24个基层单位未能同时得到相应财政资金奖励。2015年财政资金给予部分保障,但也未能全额保障。此外,日常、季度的考核结果也无法与经济效益直接挂钩,年终与人才使用、职务晋升、教育培训和人事决策调整与绩效考评结果的联系相对薄弱甚至脱节。总之,由于缺乏相应的约束和激励机制,很大程度挫伤了警察职工参与绩效考评工作的积极性和创造性,导致部分警察认为在监狱机关开展绩效考评是件多余的事。从近几年来绩效考评结果运用看,即便有激励措施,也往往局限在物质刺激为主,缺少目标激励、情感激励、言行激励、学习激励、荣誉激励等手段,难于形成合力。这种奖惩机制和用人机制的不健全、不规范,削弱了绩效考评机制的目标激励功能和绩效优化作用。

(五)监狱基础设施落后,绩效管理信息化水平不高

由于广西是后发展欠发达地区,监狱资金缺口大,布局调整和信息化资金筹措困难,部分项目建设滞后,推进缓慢;全区监狱系统无监管指挥中心,部分监狱基础设施简陋,监管设施陈旧,安防、技防手段不足,监管防控能力不强。一直以来,广西监狱系统的绩效考评主要还是采用查阅资料、问卷调查、电话访问等“传统”手工方式对各基层单位考评,指标计划编制、实施、考核评分等都是以书面材料设定和核实的形式为主,评议也以逐个发放问卷、拔打电话的形式进行,考评材料整理汇总、分数计算、数据分析、成绩排名、结果反馈都依赖Excel等传统手工方式,导致绩效考评的工作量大、周期长、成本高,过程监控难,执行效率低,信息沟通不及时,结果运用不规律,绩效考评未能发挥导向、激励、约束作用,未达到应有的管理效果。

三、进一步做好绩效管理工作的意见建议

(一)创新体制机制,规范管理,不断改进和提高绩效管理水平

从“理念+制度+技术”三个层面来推动、促进绩效管理和考评工作向前发展。一是统一思想,提高对绩效管理和考评工作认识。思想是行动的先导,只有认识到位了,在行动上才能更加自觉主动,才能形成强大的合力和向心力,才有可能争取到更好的成绩。各级领导干部要解放思想,更新理念,勇于创新,把绩效考评工作列入重要议事日程,按年初所确定的目标狠抓任务落实,及时在局务会上主动汇报指标落实情况,检查督促绩效考评联络员按要求收集整理证明材料。同时,加强对广大警察职工的宣传教育和舆论引导,提高绩效管理认知度和认同度,进一步营造绩效管理和考评良好氛围。二是建立健全绩效管理长效机制。关键是要建立健全绩效管理和考评领导机构和工作机构,落实职能编制和责任分工,成立独立工作部门,明确职责范围,增强履职能力。同时,要创新管理方法和考评方式,努力推进绩效管理常态化、长效化,考评工作制度化、法制化。三是注重信息技术在绩效管理中的应用。要以监狱信息化建设为契机,逐步建立绩效考评信息平台,运用信息技术的力量弥补人工操作管理的不足。通过信息化建设来规范考评管理程序,加强和规范绩效数据的积累,实现对考核全过程的动态管理,从而提高考评的公平性、科学性。

(二)合理设置指标,强化责任分解,增强绩效目标的科学性和导向性

制定绩效考评指标体系及评分细则,必须坚持正确的绩效管理理念导向,将履行职责理念、绩效理念、公众满意理念和改革创新理念贯彻始终,确保所制定的目标与上级机关的战略决策一致。同时,要从广西监狱的实际出发,制订科学、合理的年度目标任务。首先,要认真学习、领会上级机关文件和领导的工作报告内容的精神实质,科学、全面地分解其中的工作任务以及本局党委年度所确定的工作目标,保证上级机关所确定的工作目标任务的落实。其次根据上级所确定的指标框架,按照“三定方案”履行职责,层层分解年度工作目标任务,明确责任和时间节点形成可量化、可核实、可报告的年度指标体系和评分细则。增强目标的准确性、科学性、进取性、可操作性和实效性,关注质量和效益,确保工作目标符合科学发展的要求,再次,逐步完善目标成果考核评价体系,着力解决形象工程、政绩工程以及不作为、乱作为等问题。

(三)强化过程管理,规范工作台帐,促进绩效管理工作的规范化

绩效目标过程管理的重要环节,就是加强监督检查。局机关职能部门作为监督责任主体,必须创新监督检查的方法,整合各监督检查部门的力量,形成监督检查工作合力,增强监督检查的针对性、实效性,提高监督检查的科学水平。同时,完善局务会议制度,增设绩效目标进程分析汇报,及时纠偏,确保重点工作和关键业绩指标落实到位。局机关各部门要建立月检查、季评估、半年总结、年终考评等跟综督查考核制度,进一步规范工作台帐,确保目标任务按质按量按时完成。通过严格的检查和内部规范的自评,实行全过程管理,使问题得到及时发现和整改,确保年度绩效目标的实现,尽最大努力减少因未完成绩效目标任务而被扣分。

(四)健全检查评判机制,确保考评结果的客观性、真实性

首先,严格规范绩效目标的自评工作。建立一套严格规范、简明扼要的绩效报告制度,严格对照年初的绩效目标和考评标准,对工作指标逐项进行评估,强化实事求是报告绩效的制度。其次,把指标考核和现场核验结合在起来,进行统一考核评估,对自评报告和证明材料的真实性进行考核评分,对容易弄虚作假的薄弱环节,进行现场核验,逐步解决考核标准不够统一的问题。第三,推行阳光绩效建设,加大公众量化评议的力度,接受警察职工和社会群众的监督,提高考评结果的公认度。促使各部门不仅对目标负责、对上级机关和领导负责,而且更要对警察职工和工作对象负责。切实做到改进工作作风,践行党的群众路线,以更高的绩效赢得警察职工和社会的满意度,进一步提高公众评议得分。

)创品牌、出亮点,充分展示平安、法治、文化监狱成果

亮点和品牌是现代企业单位得以生存和社会认可必不少的条件,监狱作为国家机器,是我国刑罚执行机关,虽无生存之忧,即有社会不认可之患。在推行“阳光执法”的今天,必须增强监狱机关执法工作的透明度,主动接受人大、政协和检察机关的执法监督和社会监督,不断提高执法公信力。同时,以“叫响名字,打造品牌,汇成强音,凝心聚力,树立形象”为目标,加强宣传报道的广度、深度和力度。比如,与广西电视台联合推出专题片,展现监狱机关深入推进平安法治文化监狱建设和我区监狱工作新成就;积极向法制日报等主流媒体报送新闻稿件,宣传报道我区监狱工作先进典型及监狱工作亮点;以感谢信、征求意见函等的形式,向自治区党委、人大、政府政协领导及相关部门寄送反映我局年度工作亮点特色的宣传材料等等,争取上级领导和社会各界对监狱工作的理解和支持,进一步扩大监狱工作的社会影响,树立监狱机关形象,为提高年终领导评价得分和绩效加分多做贡献。

(六)完善考评结果反馈运用制度,发挥绩效考评导向、激励和约束作用

绩效考评是把双刃剑,运用不好,就会挫伤警察工作主动性、积极性和创造性,导致监狱工作目标难以完成,而运用得当,必将成为警察职工队伍建设的重要推力,成为有效推动监狱机关管理创新、责任落实、效能提高、作风转变和形象提升的主要抓手,成为推动平安监狱、法治监狱、文化监狱持续深化发展的有效途径。绩效考评结果的反馈是绩效管理中的最后一个环节,也是能否取得预期效果的一个关键环节。从监狱工作实际看,施行“一公开、三挂钩”制度,是目前绩效考评结果运用的有效途径。“一公开”就是公开考评结果,把绩效综评、评分结果,进行反馈并全部公开。“三挂钩”即一是与绩效整改挂钩,充分利用绩效发现问题的功能,实现自我管理、自我改进二是与领导班子考核和公务员年度考核挂钩,为评先评优和选拔使用干部提供重要依据;三是与年终绩效奖励挂钩,通过创新办法,与现有政策对接,及时兑现奖优罚劣,形成激励和约束机制,充分发挥绩效考评的导向性作用。

(七)依托现有计算机和网络资源,加快绩效管理信息化建设步伐

绩效管理信息化建设必须依托计算机和网络资源,经过综合性、系统性、变革性和可持续性研究和思考,明确整体规划,分步实施的总体思路。整体规划,就是自上而下构建考评架构,绩效管理信息化系统必须局机关和基层单位全覆盖;分步实施,就是分步建设:第一步完成系统基础核心模块建设,搭建指标制定、过程监督、考评和评价一体化的绩效管理信息化系统框架,初步实现对机关、对各单位的信息化绩效考评;第二步完善广西监狱系统绩效管理系统功能,实现广西监狱系统绩效管理系统与监管改造系统等相关业务系统的对接,力争考评指标自动取数;第三步完善绩效管理和考评信息系统功能,优化指标填报、审核、申诉、汇总、反馈等流程,实现从其他业务系统自动提取考评数据目标,全面实现指标量化、可视可控等痕迹化管理目标,重点解决自动取数问题。

绩效系统基础核心模块软件建设,可借鉴自治区绩效办绩效考评信息化系统的基本框架,创建包括机关子系统和基层单位子系统,两个子系统都具备领导管理、综合评价、监督预警、资料上传、审核评分、统计汇总、结果反馈、预留拓展等8个功能。特别是领导管理功能和监督预警功能,这不仅便于领导实时跟踪各监狱单位和各部门工作进度、项目执行进度,在线做出工作指示,而且有利于各监狱单位各部门对自己承担的重点工作项目进行监控预警,对推进项目过程中遇到的问题进行及时甄别、督办、查处,确保问题整改效率,提升工作执行力有十分重要的作用。