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论监狱如何发挥好绩效考评的指挥棒作用
发布日期: 2017-10-19 文章来源: 自治区绩效办

[内容提要] 绩效考评的指挥棒作用即指其导向作用,现阶段监狱在绩效考评中仍存在着对民警的战略导向作用模糊化、责任导向作用偏离化、结果导向作用功利化、公众导向作用形式化四个主要问题。主要原因为宣传学习不够导致民警对绩效战略模糊;考评区分不够导致监区民警责任感不强;考评沟通不畅导致部门、民警只关注结果;考评反馈整改落实不力导致民警满意度不高。监狱要充分发挥好绩效考评的指挥棒作用,必须加强宣传学习,确保绩效考评的战略导向清晰化;科学区分考评,确保绩效考评的责任导向作为化;畅通沟通渠道,确保绩效考评的结果导向实效化;落实整改反馈,确保绩效考评的公众导向满意化。

[成果应用情况] 近年来,我监将绩效考评管理作为促进监狱发展的长效机制,以推进重点工作落实为目标,以考核工作实绩为侧重,以建立科学、合理的绩效考评指标体系和公平的绩效考评机制为手段,通过逐步完善、不断提高,初步建立了横向到边、纵向到底的绩效管理机制,充分发挥好绩效考评的指挥棒作用,在全体人员的共同努力下,2010年2014-2015年度,连续2年取得全区监狱系统绩效考评第二名的好成绩,推进了监狱工作的全面发展。

绩效管理作为现代管理的一个重要方法,已被广大企业和政府部门推行。2008年广西试点在政府机关中推行绩效管理,2010年广西监狱管理局被自治区绩效办列入考评对象,随后各基层监狱跟进试行绩效管理。绩效管理是一把双刃剑,存在着两面性,如果操作得好,就能发挥指挥棒的作用,有利于组织执行力的提高和战略目标的成功实施;反之,就会成为硬币的另一面,对组织造成伤害,不利于组织的发展,典型案例就是“绩效主义毁了索尼”。自治区党委书记彭清华在区绩效办调研时说:“事实说明,绩效考评是有效管用的指挥棒,也是生产力”。也就是说,只要监狱根据工作实际,结合绩效考评的规律,发挥好绩效考评的指挥棒作用,就能推动监狱工作迈上新台阶。某监狱经过近几年的努力,绩效考评工作取得了较好的成效,但是绩效考评的导向作用仍不明显。本文将以某监狱为例,从绩效考评相关理论出发,通过资料收集、实地调查和访谈等方式,分析某监狱在绩效考评导向上存在的问题、原因,提出建设性的建议,为监狱如何发挥绩效考评的指挥棒作用提供参考。

一、相关概念及理论

(一)绩效、绩效管理与绩效考评

绩效从字面上理解为业绩与效率,“是指员工在确定的时间内所表现出来的工作活动和工作成果,它是行为和结果的总和。”[1] “现代绩效管理是一个完整的系统,是一项对绩效实现过程中所有要素进行管理的工作,是一种提高企业员工的绩效和开发团队、个体的潜能,使企业不断获得成功的管理思想和具有战略意义的、整合的管理方法。”[2]具体包括绩效计划、实施、考评、反馈、运用等五个管理循环。而考评包括考核与评价,绩效考评又称绩效评估,“是指组织定期对个人或群体小组的工作行为及业绩进行考察、评估和测度的一种正式制度。”[3]绩效考评是绩效管理的基础、关键环节、重要的支撑点,它为绩效的反馈和应用提供了前提和依据。但两者又各有侧重点,绩效管理侧重信息沟通和绩效提高,强调事先沟通与承诺,而绩效考评则侧重判断和评估,强调事后的评价,但是组织关注绩效管理是从绩效评估工作开始的,绩效管理是以绩效评估结果作为基础的。随着现代管理学的发展,“沟通”、“反馈”等概念的引入,使得考评不再只是一种手段,而是一个过程,从这种意义上来讲,绩效考评也就是绩效管理,这也是本文意义上的绩效考评。

(二)绩效考评的相关理论及导向作用

1. 绩效考评的理论

绩效考评的理论有三种[4],一是基于控制的绩效考评,二是基于结果衡量的绩效考评,三是基于战略导向的绩效考评。其中第三种考评理论是本文采纳的,即将绩效考评纳入整个管理过程中,把组织制定的战略目标作为绩效考评和管理的起点,其有助于组织战略目标的战术转换和具体执行,通过战略导向的绩效考评体系将组织的战略目标转化为阶段性的、具体的、可操作的并为大多数人所理解的目标,使组织战略贯穿在绩效考评全过程中。

2.绩效考评的导向作用

绩效考评发挥指挥棒作用是指其导向机制,体现在四个方面[5]一是战略导向,即各部门能够围绕中心工作、核心职能开展工作,各项重点工作都能找到落实单位,都有具体的实施标准。二是责任导向,即工作任务能层层分解,工作目标责任能层层落实,通过责任传导,使分解后的责任能够具体落实到人。三是结果导向,通过结果来倒逼工作落实,工作的好坏以结果为依据,促使工作注重实效。四是公众导向,即通过公众评议与测评等,更加注重收集群众的意见,重视群众的需求,增强对民众的回应性。

二、监狱在绩效考评导向作用的现状及问题分析 

   下面以某监狱为例,通过查阅该监狱2016年度绩效考评有关文件及通过对有关监狱部门的实地调查访谈,从绩效考评导向四个方面指出监狱在绩效考评导向作用上的现状及存在的问题。

(一)绩效考评对民警的战略导向作用模糊化

要实现绩效考评的战略导向作用,监狱首先必须制定科学、合理的组织目标、部门目标与个人目标,为民警指明任务与方向,并能落实到具体的单位,有具体的考评标准。通过查阅相关资料,确定某监狱2016年制定了科学、合理的相关目标,总体的目标为创建全国一流监狱,分解目标为实现监管改造稳定、队伍建设稳定、完成经济总产值4200万元、创建全国文明单位等,具体的考评细则都清楚,如分解到部门的目标业务权重上,如表格1、2:

表格1:监区各项业务分值分配

指标考评分

民主测评分

合计

队伍建设

监管改造工作

生产经营或服务性工作

创建文明单位工作

行政后勤工作

领导评价

公众评价

20

30

20

10

16

2

2

100

表格2:职能部门各项业务分值分配  

指标考评分

民主测评分

合计

队伍建设

监管改造工作

部门

业务

创建文明单位工作

行政后勤工作

领导

评价

公众

评价

20

15

35

10

16

2

2

100

从以上两个表格可以看出,监狱的考评重点工作突出,从监区来讲排前三的是监管改造工作、队伍建设和生产经营;从职能部门来讲排前三的是部门业务、队伍建设和行政后勤。同时创建文明单位作为2016的重点推进工作也被纳入到绩效考评中,反映了监狱在目标设置上突出亮点工作,无论是职能部门还是监区对这些工作的主次都把握较好。因此,从监狱、职能部门和监区层次来讲,绩效考评的战略导向作用明显。

    但是战略导向不仅体现在制定科学、合理的目标,还体现在监狱民警对绩效考评的目的是否清楚,对考评目标的内容是否了解以及理解监狱的目标与个人目标是否一致。如果民警都不知道为什么要考评,对考评的目标内容不清楚,认为考评只是监狱的事,那么绩效考评的战略导向就大打折扣。为此,我们设置了3个问题(如表格3),随机抽取了50名民警进行调查,结果不太理想,大部分不知道监狱为什么要进行绩效考评,对考评的内容只是有点了解,具体不清楚,但都认为绩效考评与自己有关,因为其涉及到绩效奖金的发放。从这点来讲,绩效考评的战略导向作用不是很明显,对民警来讲,绩效考评的战略目标模糊。

    表格3:

你是否知道监狱为什么要进行绩效考评?

1.知道  2.不知道 3.不太清楚

你对监狱绩效考评的内容与体系是否熟知?

1.是    2.否     3.有点了解

监狱的绩效考评与自己是否有关?

1.有关  2.无关

(二)绩效考评对监区民警的责任导向作用偏离化

某监狱在2016年警察绩效考核办法中明确指出要通过加强对警察工作的考核,进一步增强警察执法执纪意识和工作责任心,监狱对各单位的业务绩效考评有扣分情形的,同时要对责任人进行绩效考核扣分,并落实连带责任追究,责任层层分解,并落实到个人,责任导向要求明显。从职能部门和监区层次来讲,在每年年初都会签订责任状,明确负责人,对单位的责任指标和要求非常清楚,也清楚在绩效考评中承担的后果,因此,对职能部门和监区来讲,责任导向作用明显。为了了解民警个人对责任导向的情况,我们分别在监狱职能部门和监区随机调查了几位民警,主要询问三个问题:你是否清楚自己的工作责任;你对自己的失责后果是否清楚;三是你对自己所承担责任有什么看法。在被调查者中,都清楚自己的工作责任,也都知道失责后的后果,但是对第三个问题的回答却明显不同,尤其是监区的民警认为分解到基层一线民警身上的责任不仅多,而且风险大,出现做多错多,责任推诿的情况,导致许多民警出现不敢担责、不作为的现象。民警还认为,虽然实行连带责任追究制,但是设置不合理,如“监区警察因落实制度不到位或完成工作质量不高等情形一次性被扣5分以上(含5分)考核分的,追究单位领导、业务科室负责业务警察管理不到位的连带责任”,按此条规定,如果一位民警每次都被扣5分以下,而且次数较多,是否就不追究单位领导、业务科室的责任了。因此,本来是想通过绩效考评增强部门和民警的责任担当,结果却变成为了免责,出现推责、不作为的情况,使绩效考评责任导向作用偏离化。

(三)绩效考评对民警的结果导向作用功利化

绩效考评的结果可以在一定程度上反映部门和个人的工作成绩和效率。如果绩效考评的结果差,说明工作完成的业绩差,效率低下,必须通过绩效沟通与辅导来倒逼工作的推进,纠偏管理与工作漏洞,提高部门或个人的工作业绩与效率。如果绩效考评的结果好,说明工作完成的业绩好,效率较高,可起到激励个人与团体,提高个人的积极性与团队的凝聚力与战斗力。因此,许多企业和单位非常重视绩效考评的结果,将其与绩效奖励挂钩,以激励员工在工作中注重业绩。某监狱在绩效考评中明确指出,绩效考核年度综合考评分结果作为本单位警察评先评优、公务员年度考核等次评定、奖惩、晋职、培训、绩效奖、文明单位奖等分配比例的主要依据。自2014年监狱绩效考评结果与文明单位奖、绩效奖挂钩后,无论是职能部门、监区还是民警都有了一定的绩效意识,但是表现出功利化的趋势,主要表现在两个方面:一是在平时的考评考核中不重视问题,而是重视绩效分。在平时的绩效考评中,部门对在考评中发现的问题通过开《问题、隐患整改通知单》、《纠正违规通知书》等倒逼工作的推进,但是被扣绩效分的单位和个人认为监狱吹毛求疵,小问题也要被扣分,对考评部门与个人存抵触情绪。二是在发放文明单位奖或绩效奖的时候,相互都在比较谁获奖的多,抱怨获奖多的单位或个人其工作与自己差不多,得到的却比自己多,出现心理失衡,最后带着消极情绪投入到工作中,功利化现象突出。

(四)绩效考评对民警的公众导向作用形式化

某监狱非常注重绩效考评对民警的公众导向作用,其中公众评价占了绩效考评一定的分额,同时还专门成立了年度绩效考评民意调查意见建议整改工作领导小组,通过民主测评、调研等活动,对公众评议的意见、建议进行认真梳理、分类、研判,切实采取有效措施认真进行整改,及时让警察职工的意见得到尊重,问题得到解决,诉求得到回应。充分利用各种渠道及时宣传整改的目的和意义,展示整改成效,提高警察职工的满意度。但是民警的参与积极性不高,因为民警对诉求的整改与回应非常迫切,希望在短时间内得到解决。比如某监狱民警一直以来对住房存在迫切需求,但因为各种原因迟迟得不到解决,导致民警对监狱产生偏见,认为提意见与建议都是形式,没有什么作用。又如对各单位的公众评价中,虽然民警有参与,但因为对各单位的业务不熟悉,评价随意性比较大,认为评议与建议只是走走过场,导致评价的客观性有失公允。

综上所述,监狱制定的考评政策充分体现了绩效管理与考评的指挥棒作用,但落实到各单位或民警个人时却出现了问题,导向作用不明显。为此,必须针对问题进行原因分析。

三、对监狱绩效考评导向作用出现问题的原因分析

监狱绩效考评导向作用出现问题的原因,主要有四个方面,具体如下:

(一)宣传学习不够,导致民警对绩效战略模糊

首先,监狱在制定战略目标时,就需要加大宣传,其中一个重要环节就是在制定目标过程中要与民警共同商议,然后再确定目标。从监狱制定的战略目标来看,创建全国一流监狱是由监狱制定的,下一层的目标是一些共性指标,创建全国文明单位是个性指标,这些都无可厚非。在一些具体目标的制定上,虽然监狱也征求了民警的意见,但是因为宣传不到位,导致民警对目标的制定参与度不够,从而对目标模糊不清。任务不会变成为承诺,也不会因此而指导行动。其次,由于学习不够,民警对绩效考评的目的不清楚,对内容不够熟悉,对绩效考评的理解出现偏差,认为绩效考评就是扣分的,绩效的结果只关乎自身的绩效奖,没有充分理解绩效考评对监狱与个人的作用,更不会认识到监狱的战略目标与个人目标的一致性。

  (二)考评区分不够,导致监区民警责任感不强

考评区分不够是影响民警责任感的一个重要因素,主要表现在:一是考评过程中的公平问题。我们从考评文件中发现,监区要面对监狱每一个职能部门的考评,尤其是生产监区对应的业务三级指标考核条款达61项,而职能部门对应的本职能部门的三级指标业务,最多的对应考核条款只有10项,而且许多考评都停留在表面,如考评工作台账较多、民警上班迟到等,监区民警认为这样的考评不公平。二是考评结果与奖惩挂钩合理的问题。从民警对2015年的绩效考评结果与奖励来看,部分监区民警认为不够合理,认为监区承担的考评指标多,被扣绩效分可能性大,最后获绩效奖与职能部门的民警差别不大,认为责任多的就要在总绩效奖上更向监区倾斜。从这两点来看,主要是监区民警认为对职能部门与监区的考评区分不够。经查阅监狱的考评文件,其实监狱对职能部门和监区的考评系数与绩效奖的分配系数都有区分,而且也较大限度向监区倾斜,但从监区民警的反应来看,考评区分标准还值得商榷。

(三)考评沟通不畅,导致单位和民警只关注结果

管理者不仅仅需要通过沟通获取关键信息,诊断组织绩效低下的原因,而且需要通过沟通肯定员工的成绩,给予员工及时的绩效评价信息反馈,让员工了解自己的工作状况,为员工改善绩效提供支持和帮助。”[6]正是从“沟通”这个词汇上,才使绩效考评不只是关注结果,还要关注过程。单位及民警个人只关注结果,主要是因为考评沟通不畅,从调查收集的意见来看,主要有以下几点:一是对领导评价有意见,认为主观性太强,没有对应项目的量化考核,领导评价的“哈罗效应”特别明显,得分的多少没有原因的沟通;二是对考评的公示有意见,认为公示的面不广,公示情况仅是集中在办公楼,公示的时间也不及时,如7月份的绩效9月份才公示;三是被考评扣分的问题并不是由主观原因造成的,而是由于监狱或者客观原因引起的,考评部门不分主客观原因进行考评,问题被隐瞒或忽视,共性的问题可能因考评组的偶然发现被处理,加上业务部门没及时提供支持和帮助解决问题,沟通、申诉的渠道不畅,问题仍然存在。以上几点导致单位与民警认为考评不关注过程,不重视民警的个人诉求与客观因素,因此单位与民警个人也把焦点聚集在绩效分数与绩效奖金的多少上,问题意识缺乏,功利化思想突出。

(四)考评整改反馈落实不力,导致民警满意度不高

从监狱的角度,其对公众的意见与建议非常重视,也做了大量工作,但是却得不到理解,归根结底是因考评反馈整改落实不力。首先在反馈方式上,大多数采取文件通报的形式,书面化较多,导致反馈的信息传达不到位;其次在反馈的节奏上,没有按工作进度进行反馈,监狱的每一步整改落实工作没有定期进行通报反馈,导致民警误认为监狱没有进行整改落实工作;最后在整改的成效上,解释工作没有做到位,监狱面对确实难以解决的困难问题,没有充分做好解释工作。所有这些使民警对公众导向作用出现误解,认为绩效考评实行公众评议与建议只是走形式,没有起到实质作用。

四、对监狱发挥好绩效考评导向作用的建议、对策

(一)加强宣传学习,确保绩效考评的战略导向清晰化

为了使绩效考评对民警的战略导向清晰化,监狱必须加强对民警的宣传,强化学习。首先,监狱要积极宣传绩效考评的重要性、目的与意义,让广大民警对绩效考评的目标建言献策,共同商议,把目标任务变成承诺,积极将监狱的战略目标转化到个人的工作职责与任务上来。其次,监狱要加强对民警的学习组织,不仅要组织民警系统学习绩效考评有关知识,而且要直面低绩效的民警,针对性地强化对个人的学习,学习过程中加强绩效辅导,注意不能把学习的过程变成教育过程,而是帮助民警了解自己的工作进展情况,指导完成特定的工作任务,使战略目标转化为阶段性的、具体的、可操作的、能完成的并为大多数人所理解的目标。

(二)科学区分考评,确保绩效考评的责任导向作为化

由于监狱工作的特殊性,职能部门与监区无论是在工作量上,还是在工作责任多少承担上,都有差异。因此,要确保绩效考评的责任导向作为化,必须科学区分考评。首先,在绩效考评的系数与绩效奖励的分配上,监狱应当进行动态调整,原则上向一线监区和民警倾斜。一是通过每一年的绩效评估对工作促进的情况进行调整;二是通过监狱的实际运转情况来调整,如2016年根据监狱的经济工作实际情况,从总绩效中抽10%的绩效奖金来奖励生产监区就起到了很好的效果,不仅生产形势有好转,而且生产监区的民警的责任心明显提高。其次,对民警要建立起绩效考评依法履职免责制度。对由于客观原因或不可抗拒因素出现问题的,考评主体应当区分对待,不能一刀切,避免挫伤民警的工作积极性,出现责任推诿的现象。最后,对责任的连带上也要区分,但是区分不意味着回避责任,如对被扣5分以上连带责任的追究上,可以按累积扣15分或20分以上的标准来追究连带责任,这样才体现职能部门对监区的服务功能上来。通过这三个方面,让民警体会到责任付出与回报成正比,责任考评客观科学,责任担当权重相匹配,促使民警责任担当敢作为。

(三)畅通沟通渠道,确保绩效考评的结果导向实效化

    绩效考评的结果导向不仅是为了绩效奖的发放,而是通过结果实现绩效改进,从而确保工作目标任务的完成以及个人的不断成长,即确保绩效考评的结果导向实效化。为此,必须畅通沟通渠道,通过沟通、沟通、再沟通,使绩效考评重视被考评者,尊重被考评者。首先,对于评价领导或考评主体,监狱应当进行培训,提高素质,尤其是与被考评对象的沟通能力,学会聆听,让沟通贯穿绩效考评的整个过程。其次,在绩效测评阶段,考评者需要及时关注民警的绩效状态,并进一步明确为什么是这样,通过沟通与民警达成改进工作状态方法的共识。最后,在绩效运用阶段,要把民警的每一点改进都及时通过沟通反馈给本人,在沟通反馈中可以运用“汉堡原理”和“BEST模式”等。通过沟通,让考评主体与民警达成建设性的、开放性的关系,共同完成相应的绩效目标,从而使绩效考评的结果导向实效化。

(四)落实整改反馈,确保绩效考评的公众导向满意化

为使绩效考评的公众导向满意化,监狱可以从以下三点入手:首先,可以利用现在改造内部局域网的契机,推进绩效考评与管理的网络化建设,利用内网及时公布各部门及民警的绩效,收集到的意见、建议,并及时进行回应和整改。其次,对监狱问题整改的进度及时进行通报,让民警充分了解监狱做了哪些工作,进展怎么样。最后,监狱对一些重点、难点工作没有进展,或者目前无法解决的诉求、问题要做好解释工作,让民警充分理解监狱的努力与现实的困难。通过这些措施,不仅不会让民警感觉到绩效考评是走过场,还会激发民警自觉参与到绩效的公众评议与建议上来,不断提升民警对监狱工作的满意度,更好地激发工作热情。

总之,监狱绩效考评在进一步摸索实践中,要充分发挥其指挥棒作用,不仅要正视文中指出的问题,针对原因进行改进,同时要结合监狱的实际工作,不断探索绩效管理与考评的新模式,为监狱改革发展提供新的动力。  



[1]唐志红等著.能本管理实用图解手册[M].北京:中国工人出版社,2006,第142页

[2]同上145-146页

[3]周三多主编.管理学[M].北京:高等教育出版社,2005,第190页

[4]参考段钢.国外绩效考评理论研究综述[C].基于全球视角的人力资源理论与实践问题研究,2007(11),第467-468页

 

[5]谭小华.广西基层政府绩效考评现状分析与对策研究[D].广西师范大学,2014,第21页

 

[6]国富执行力课题组著.组织执行力[M].北京:中国发展出版社,2005,第178页