站外搜索
发挥绩效管理“指挥棒”作用研究
发布日期: 2017-10-20 文章来源: 自治区绩效办

【内容提要】绩效管理这一“指挥棒”具有导向、激励、约束功能,是标杆原理、木桶原理、竞争原理的具体运用,能有效提升政府执行力和公信力。发挥绩效管理“指挥棒”作用关键在科学设置绩效指标,指标设置要坚持战略导向、结果导向、人民导向,要处理好长远目标与年度目标、大局与细节、点与面等关系。发挥绩效管理“指挥棒”作用,需要抓好过程管理,抓好综合考核及培训,抓好考评结果应用,抓好机关绩效文化建设。

 

一、绩效管理“指挥棒”作用的提出

绩效管理是创新政府管理方式的重要举措。党的十八大报告提出“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也强调“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致”。推进政府绩效管理工作,既是党中央、国务院的战略部署,也是建设创新型、法治型、廉洁型、服务型政府的大势所趋。当前全国24个省(区、市)和20多个国务院部门多年来探索开展的政府绩效管理工作实践证明,绩效管理和考评对解决政府部门工作效能不够高、财政资金使用效益不够好、重大项目建设速度不够快等问题,对促进各部门科学合理、及时、有效地运用财政资金,提高政府重大投资建设项目效率、行政机关工作效率、改进工作作风等,有着非常重要的作用。我区实施绩效管理八年来,不断探索和完善绩效目标管理工作机制,摸索出绩效考核许多有益经验,取得了明显成效。

正是在这样的背景下,2015年11月12日,自治区党委书记、自治区人大常委会主任彭清华到自治区编办(自治区绩效办)就全区机构编制、行政体制改革和绩效考核工作进行调研时指出:实践证明绩效考评是十分管用的“指挥棒”。清华书记的这一提法,意在强调绩效考核是一根无形的指挥棒,对促进工作落实、提高工作质量和水平有着十分重要的作用。这根“指挥棒”发挥得好,可以促进工作落实,激发干部职工工作热情,形成自觉推动工作的强大动力。

因此,围绕发挥绩效管理“指挥棒”作用,总结这一作用的表现形式,研究如何创新绩效考评检测的方法和手段,优化绩效考评过程,提出具体的实施路径,助推我区经济社会发展上台阶,具有重要意义。

二、绩效管理“指挥棒”作用的体现

(一)绩效管理的导向、激励、约束功能

1. 明确目标任务,突出导向功能

推行实用、科学的绩效考核方法,对于实现机关科学管理和可持续发展具有重要的导向作用。从定好目标入手,完善考评手段,使“考事”有体系、有目标,“考人”有对照、有比较。在考核指标体系设置中,坚持把党委、政府提出的战略目标和重大决策作为地区和部门年度目标任务的重点,既突出经济发展,又注重生态保护和民生改善。

2. 建立科学评价机制,发挥激励功能

绩效考核的过程实际是检查机关工作人员是否尽职尽责、是否努力完成责任,对工作实绩作出全面、客观评价的过程。通过考核,使机关工作人员的工作业绩能得到承认与尊重,有利于提高机关工作人员的积极性;充分运用考核结果,将之作为机关工作人员提拔重用和评优评奖的依据,可以起到鼓励先进、鞭策后进的作用。通过绩效考评,强化激励机制,有利于机关单位的健康发展,有利于职工本人建立不断自我激励的心理模式。

3. 通过严格考核,形成约束功能

通过绩效管理对各级机关具体考核指标、计算公式或衡量标准、目标的确定,使各级机关工作人员清楚工作要求和目标,明晰应如何达到机关的绩效考核要求,并在工作过程中能自我评判工作方向的准确性及预见考核结果,从而实现自我约束与自我管理。

(二)绩效管理体现了对“三大原理”的运用

1. 标杆原理

标杆原理运用到绩效管理和考评中,是指要找准改革发展的支点,设置统一标杆,充分发挥优势,形成一整套科学合理的实用机制、实效体制和务实体系。各单位和个人以这一整套体系作为工作推进的考核标准,通过不断的比较、分析、判断,经过持续不断的学习、借鉴和超越,使单位和个人自身得到不断改进,最终达到绩效目标。因此,绩效管理和考评在实际工作中发挥着标杆作用,既是导向,又是支点,有“牵一发而活全局”作用。

2. 木桶原理

我们常说的“木桶原理”,是指一个由木板扎成的木桶,其最短的一块木板决定了木桶的盛水量,用来比喻一个团队的水准是由绩效或能力最低的成员决定的。因此绩效考评能让单位和个人容易找到在实践绩效目标过程中的短板、薄弱环节,发现工作的不足并持续改进。在实现目标的过程中,掌握薄弱部门、薄弱指标、薄弱环节和解决的办法,并跟踪落实,使工作中的薄弱环节得到加强,同时实现个人能力的提升。

3. 竞争原理

竞争原理是指通过各种有组织的非对抗性的良性竞争,培养和激发干部的进取心、毅力和创造精神,使他们全面施展自己的才能,达到服务社会、促进经济发展的目的。通过建立明确、切实可行的绩效考评标准,为各地、各部门竞争提供横向对比的规则,有利于激发激活人事管理职能、调动单位和干部个人的工作积极性,对提高各地区的整体竞争活力有积极的促进作用。单位机关实施绩效考核本身就营造了一种压力环境,使机关工作人员在各方面都受到督促,将自己的评估结果同其他人进行比较,从而有效地激发相互竞争意识。

(三)提高了政府的执行力和公信力

我区八年来的绩效考评实践证明,绩效管理的有效实施能够有效提高政府的执行力和公信力。

1. 提高了政府执行力

经过多年的努力,在贯彻落实自治区有关重大决策的文件和会议方面,已经形成有效的工作机制:会议召开和文件出台后,在规定时间里,自治区绩效办与有关责任单位逐一对接,就落实会议和文件提出的目标任务,确定本单位的年度量化工作目标、推进工作的路线图、完成任务的时间表、具体责任主体以及可以核验的成果形式。实现从空喊口号的粗放管理到规范化、标准化的精细化管理。通过细化责任分解,实现责任无缝对接,明确具体责任主体,消除责任主体缺位和“有关部门”笼统的提法,使责任内容从道德层面的抽象要求,变成可报告、可核实、可考核、可问责的具体要求。特别是实行主动承担自治区重点工作加分机制,极大调动各部门主动落实自治区党委、政府会议和文件的积极性,学用政策、主动作为、敢于担当,政府部门执行力大为提高。

2. 提高了政府公信力

几年来,通过组织服务对象、利益相关者开展监督与评议,从机制上倒逼和强化领导干部的“群众观点”,坚持“群众路线”工作方式,主动回应群众诉求,主动推出更多群众有“获得感”的改革措施和工作项目。同时,通过建立新的绩效考评指标体系,逐步改变唯GDP发展导向,更加重视民生、生态、环保、教育、文化等方面的工作,使过去许多所谓的软要求,变成了可考核的硬指标,打造更加亲民的政府。这些实打实的措施让政府公信力和群众满意度稳步提升。2015年,各项民意调查的平均满意度达80.45%,比上年度提高了6.48个百分点,尤其是企业人员、城乡居民的满意度比往年有较大提升。

三、发挥绩效管理“指挥棒”作用关键在科学设置绩效指标

绩效管理考核工作是通过考核绩效指标来体现的,要发挥好绩效管理和考评“指挥棒”作用,首要任务就是科学设置绩效管理指标,为扎实深入开展绩效管理工作打下坚实基础。

1. 科学设置绩效指标要坚持“三个导向”

机关绩效考核指标的设计是否科学合理,直接关系到考核的准确性和有效性。考核指标应力求具有全面性、针对性、操作性。

一是坚持战略导向。重点是对组织的总体目标、自身优势和劣势、外部挑战和机遇进行评估,并在此基础上制定长期发展目标,有效配置各种资源,从而实现可持续发展。我国政府管理中的“五年规划”,就是战略管理理念的科学运用。在政府绩效管理中树立战略导向,要求各级政府自觉树立大局观念和整体意识,在设定绩效目标时兼顾短期利益与长期利益、局部利益与整体利益,坚决避免竭泽而渔、只顾眼前的短期行为,有效解决不同部门之间恶性竞争、盲目攀比、职能交叉、推诿扯皮的问题。

二是坚持结果导向。强调对项目运行结果的关注。在政府绩效管理实践中坚持结果导向,要求把提高政府执行力放在突出位置,注重将目标转换为成果。具体而言,就是科学设定政府部门职权,做到有权必有责,实现权责对等;健全各级政府决策机制,努力使各项决策都符合客观规律,从制度上保证决策内容科学、决策程序规范;建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,提高政府执行力。

三是坚持人民导向。把为人民服务作为各级政府的神圣职责和全体公务人员的基本准则,作为政府一切活动的出发点和落脚点,既努力使人民对政府提供的公共服务满意,也注重保障人民参与公共事务管理的权利;政府绩效目标的设置应积极回应人民期待,使绩效目标成为人民意志和利益的表达;将人民的满意度作为政府绩效评价的重要依据,为公民的有序参与提供便利,并及时将政府绩效考核结果向人民公开。

2. 科学设置绩效指标要处理好五个关系

即长与短的关系;大与小的关系;点与面的关系;上与下的关系;粗与细的关系。

一是处理好长与短的关系。即在绩效指标设置时要兼顾好长远目标与年度目标。政府绩效指标对政府工作的指向作用十分明显,指标要能充分反映目标,违背这一原则的指标就会使政府绩效考评偏离目标,从而产生不良的后果。因此,在绩效指标设置的过程中,应注重长远目标与年度目标的一致性,绩效指标与目标的一致性。年度绩效指标设计既要能对实现年度目标有指向、激励作用,又要符合长远目标的方向,坚决避免竭泽而渔、只顾眼前的短期行为。

二是处理好大与小的关系。即在设置绩效指标时要放眼大局又要兼顾细节。因此,在政府绩效指标设置中要注意战略导向,要求各级政府自觉树立大局观念和整体意识,兼顾整体利益与局部利益。目标制定要从整体方向考虑,从小处着眼。根据总体目标设置精确、可量化考核的绩效指标。

三是处理好点与面的关系。即既要突出重点又要兼顾全面。在绩效指标设置时要坚持重大事项优先原则,对重要问题和重要任务进行优先顺序管理、优先资源分配、优先结果评价。同时又要兼顾全面,考虑到涉及政府发展的方方面面,将各项发展的目标细化成绩效指标,避免出现推诿扯皮的问题。

四是处理好上与下的关系。即绩效指标的设置既要指向上级目标要求,同时又要兼顾百姓的满意度和获得感,在紧紧围绕政府部门的核心职责和工作目标的同时考虑老百姓的满意度和获得感。这就要求在绩效目标和评价模块设计中加大民生指标的比例和权重,优先考虑食品安全、环境保护、教育公平、医疗保障等重要民生事项。

五是处理好粗与细的关系。在设置绩效考评指标内容和方式上,将政府工作决策部署进行量化分解。建立“标准化、程序化、精细化”的绩效考评指标,层层细化设置各级各部门的绩效考核指标。通过优化岗位工作流程、细化工作绩效目标,促进考事与考人的全面对接、深度融合,实现绩效管理向岗位个人延伸的“全覆盖”。

四、发挥绩效管理“指挥棒”作用的实施路径

(一)抓好过程管理

1. 按照标准部署工作。按照年度绩效指标,结合本单位工作实际,按绩效标准部署部门工作,制定实施细则。将各项绩效指标细化到各部门、单位日常工作中,形成具有操作性的措施办法。

2. 按照标准落实工作。按绩效标准落实工作任务,使工作落实达到规范化、制度化、高效化。一是按照规定的数量完成,二是按照规定的质量完成,三是按照规定的时间节点完成。

3. 按照标准督查工作。围绕年度工作目标和绩效目标认真开展绩效管理跟踪督查工作。定期编制工作绩效考核督查通报,对各单位、个人工作进度、指标完成情况、存在问题进行通报,对有名次的进行排名,对有扣分点的进行扣分,对做得好的通报表扬,对落后指标分析完成情况,并提出改进意见、建议。

4. 按照标准整改工作。将阶段性绩效考评结果进行评估分类,对未达标的任务进行分解和责任落实到位,根据部门、县区实际制定针对性的工作方案,跟踪落实情况,强化考评意识,公开整改情况。

5. 争取创新争优。引导各级政府积极创新绩效考评方法,坚持体制改革和机制创新并重;认真总结近年来各地开展“目标管理”、“效能建设”、“行风评议”、“万人评政府”等活动的成功经验,加强政策研究和宏观指导,积极研究制定相关法律法规和政策;鼓励地方政府进行探索和交流,积极借鉴国际先进的绩效管理方法和评估策略,结合实际情况,形成具有中国特色的政府绩效管理体系。

(二)抓好综合考核及培训

1. 强化绩效考核管理培训。绩效考核指标出台后,组织相关的绩效考评工作人员开展绩效考核管理培训,全面了解绩效考核的主要内容、相关制度指标体系,尤其是个人负责的工作绩效考核方面的具体内容和规定,进一步增强对绩效考核工作的重要性认识。

2. 加强绩效考评日常督导。建立绩效管理工作日常督导制度,定期不定期地开展绩效进度对照检查,对存在的问题进行及时督导,确保绩效考评管理工作顺利有效进行。

3. 建立良性协调沟通机制。被考核部门要加强与绩效考核管理部门日常管理与考评、绩效分析与改进等环节的沟通,定期召开会议,形成多渠道、多层次、多角度的绩效沟通反馈机制,做到顾虑及时打消、问题及时解决、建议及时采纳,凝聚起各个层面的合力。

4. 加强绩效考评管理分析。注重过程管理,在加强重点工作节点管理的同时,强化月度、季度考评,加强日常工作督导,及时查找工作短板,实现持续改进,避免“年终总决算”现象发生。可每季度召开一次绩效考评分析会,针对绩效考评中发现的问题及绩效考核中被扣分的项目逐一展开分析,探索通过改进绩效管理方式进一步推进日常工作的开展。

(三)抓好考评结果应用

要落实兑现奖惩,在绩效结果可用、能用、敢用、管用上下功夫,提升绩效考评的权威性和公信力,将考评结果应用到干部管理、单位评先上,将经费向先进单位倾斜,将优秀公务员考核比例、干部选拔任用等向绩效先进单位和先进个人倾斜。

1. 充分应用考核结果

一是将考核结果用于优化政府预算配置,不再仅仅依照法定的份额进行编制,而是以政府绩效评价结果为依据编制预算、执行预算、审查预算。开展部门绩效预算评估,将目标制定、考评结果与财政预算结合起来,发挥综合考评在资源配置方面的作用。二是把绩效考评结果作为推行政府管理体制改革,特别是机构改革的重要依据。三是把绩效评估结果引入政府工作计划,根据评估结果有针对性地提高公共产品和服务质量、改善政府形象。四是运用绩效评估结果比较个人、组织以及不同项目之间的绩效水平,扩大竞争性,即实施标杆管理。五是进一步扩大“大综合”考评的运用范围,将综合考评结果有机地与领导班子配备、干部的选拔使用、公务员考核等结合起来。六是将评估结果与政府雇员的薪金、晋升等因素挂钩,用于政府雇员的考核和管理。

2. 严格责任追究制度

注重绩效责任的落实与追究。将绩效责任意识由理念转化为制度,由制度转化为行为,由行为转化为习惯,由习惯转化为文化,努力营造积极、尽责、服务的实干氛围。建立科学规范的绩效奖惩制度。推动绩效责任履行状况与财政资金分配、公务员人事管理、公信力建设等直接挂钩,进一步完善公务员晋升、薪酬、津贴等相关制度,建立健全绩效奖惩的方式方法,用制度化的手段推进政府绩效管理。各地高度重视自治区绩效考评社会公众意见建议的整改,例如钦州市将2015年自治区绩效考评社会公众意见建议的整改情况纳入2016年度绩效考评体系,把对社会公众所提意见建议的整改情况,将作为年度绩效考评的一项重要内容进行考核。同时,钦州市进一步深化干部标杆管理,把年度绩效考评结果作为部门经费使用、个人评先评优、干部选拔任用的重要依据。

(三)抓好机关绩效文化建设

要高度重视绩效文化建设,积极培育、挖掘、总结来自基层的生动鲜活的绩效文化创新经验,大力推广基层绩效文化优秀成果,在机关营造鼓励绩效文化创造的良好氛围,让蕴藏于广大干部职工中的绩效文化创造活力得以充分发挥。

1. 丰富绩效文化载体

建设绩效文化教育基地。按照因地制宜、量力而行、规范有序的原则,统筹规划和建设绩效文化建设基地,为传播绩效文化理念、展示本机关绩效形象、促进绩效文化交流提供必要的阵地。建设绩效管理标识。标识文化是形象识别的主要内涵,要积极推进本系统绩效管理形象标识的系统化、统一化、规范化,形成具有本机关鲜明特色的绩效管理标识文化风格。

2. 培养绩效管理文化人才队伍

推动绩效管理文化建设,队伍是基础,人才是关键。绩效文化建设,既是全员责任,更需要领导推动、骨干带动。加快培养人才开发、评价发现、选拔配置、奖励保障机制,对在人文艺术、工作创新等方面特长的优秀人才加强培养,为他们提供良好的工作环境、更多展示平台,使其在绩效文化建设中发挥更大带动作用。

3. 加强机关绩效文化宣传

加强绩效文化载体建设,要做好内刊、报纸、业务丛书等各类平面出版物的策划、发行和监管工作,使其发挥传统信息载体、文化阵地的独特优势,并形成与网络等现代化载体相辅相成、相彰互补的格局。建立绩效管理文化平台,通过认真谋划,将能够体现绩效管理概念、精神等内容元素,融入当前绩效文化阵地平台中,如将绩效文化理念展示、绩效推行先进人物、特色经验,以及纳入绩效考评的工作任务及成绩,通过文化阵地展示宣传,以丰富的物态表现,营造浓厚的绩效文化氛围